Uitdagingen voor een onafhankelijk Zuid-Soedan

In Zuid-Soedan is in januari 2011 het referendum gehouden over de onafhankelijkheid van het zuiden ten opzichte van het noorden van het land. Dit referendum was eigenlijk van tevoren al zo goed als beslist: de onafhankelijkheid zou er komen. De manier waarop het referendum is gehouden moet echter kritisch worden bekeken volgens Soedan deskundige Jort Hemmer van Instituut Clingendael.

De situatie in Zuid-Soedan blijft precair. Dit is deels te zien aan de oplopende onrust in het zuiden van begin maart 2011 tussen regeringstroepen en milities, de beschuldigingen aan de regering in Khartoum dat ze deze rebellen zou steunen en het weglopen van de Zuidelijke regering uit de onderhandelingen met het Noorden. Dit geeft zowel de interstatelijke problemen in het zuiden als de scheiding tussen Noord en Zuid weer. Het is dan ook onduidelijk hoe de onafhankelijkheid tot stand zal komen als deze op 9 juli daadwerkelijk wordt uitgeroepen. Welke uitdagingen staan er op de agenda’s van zowel Noord- als Zuid-Soedan?

Soedan is het grootste land van Afrika en heeft een bevolking van meer dan 40 miljoen mensen onderverdeeld in verschillende bewegingen, etnische groepen en stammen. Het land kent een jarenlang conflict en is inmiddels lange tijd politiek instabiel. Een poging hieraan een einde te maken is het Comprehensive Peace Agreement (CPA) dat na bijna 40 jaar burgeroorlogen en verschillende vredesonderhandelingen op 9 januari 2005 getekend is in Nairobi, Kenia. Dit is een stap geweest om de problemen tussen Noord en Zuid op te lossen door middel van afspraken over de onderlinge verdeling van de macht.

Het conflict speelt zich echter af binnen verschillende dimensies: tussen Noord- en Zuid-Soedan, tussen verschillende stammen, etnische groepen, veiligheidstroepen en leger en gewapende milities. De conflicten gaan over land en over olie en over wrok en onvrede op sociaal-economische en religieuze gebieden. Deze verschillende dimensies van het conflict worden weerspiegeld in de grote tegenstellingen in Soedan, waarvan een groot deel is verweven met de politiek.  Aan de ene kant staat de regering in het Noorden, gedomineerd door de National Congress Party (NCP) onder leiding van Omar Hassan al Bashir. Zij worden ondersteund door de veiligheidsdiensten (NISS) en het leger en zijn gevestigd rondom het politieke machtscentrum in Khartoum. Aan de andere kant de vrijheidsbeweging Soedan People’s Liberation Army/Movement (SPLM/A) die de Zuidelijke regering onder leiding van Salva Kiir Mayardit domineert. De complexiteit en kwetsbaarheid van de Soedanese situatie maakt dat het land tot op heden één van de meest fragiele staten in de wereld.

De verkiezingen (11-15 april 2010) en het referendum bijna een jaar later zijn inmiddels voorbij, maar afspraken rondom de verdeling van de politieke macht en rijkdommen van het land blijven onopgelost. De problemen rondom de verkiezingen en naar aanloop van het referendum zijn hiervan een uiting. Ten eerste zijn de verkiezingen volgens Hemmer te lang uitgesteld, met name als gevolg van onwil en capaciteitsgebrek om verkiezingen te houden. Ten tweede bleek er op grote schaal gefraudeerd te zijn, zo schrijft onder andere Trouw op 26 april 2010 bijvoorbeeld dat de Soedanese oppositie zich onder druk van de Noordelijke regering had teruggetrokken. Hiernaast blijkt dat er voorafgaand aan de verkiezingen onder meer “geknoeid is met de kiezersregistratie en de vorm van kiesdistricten”, aldus Trouw.

Volgend op de verkiezingen volgt dan ook een periode van politieke intolerantie en onrust. Dit is versterkt door de nadruk op het referendum dat de verschillen tussen Noord en Zuid op scherp heeft gezet met een groeiend wantrouwen als gevolg, zo stelt Human Rights Watch in haar rapport van 30 juni 2010, ‘Democracy on hold, rights violations in the April 2010 elections’.

Tegenstellingen verscherpen

Zowel dit wantrouwen als angst zijn twee diepgewortelde gevoelens binnen de Soedanese samenleving. Deze gevoelens zijn versterkt als gevolg van de groeiende tegenstellingen tussen Noord en Zuid.  De regeringen van beide kanten hebben de groeiende onzekerheid over het verloop en aflopen van het CPA en de stemming over onafhankelijkheid gebruikt om dit verder uit te buiten.  Een voorbeeld hiervan is Bashir’s dubbelzinnige houding, zo zegt Hemmer: “In een tijdsbestek van 24 uur afhankelijk van de achtergrond van het luisterend publiek, liet Bashir ‘s morgens weten het Zuiden nooit te zullen laten gaan, terwijl Bashir later heeft aangegeven dat hij elke uitslag van het referendum zou accepteren.” Deze onduidelijke houding, samen met het verspreiden van geruchten over de deportatie van zuiderlingen en het intrekken van burgerrechten van zuiderlingen, hebben onrust gezaaid.

Volgens Hemmer, was de hieruit volgende onzekerheid duidelijk aanwezig en voelbaar toen hij in 2010 Khartoum bezocht. Dit heeft de relaties en dus de poging tot samenwerking tussen beide regeringen beïnvloed. Volgens Hemmer zijn dan ook de “grote vraagstukken blijven liggen en tot op de dag van vandaag onopgelost”, zoals onder andere: afspraken over de demarcatie van de grens, de verdeling van de olieopbrengsten en het gebruik van oliepijpleidingen, afspraken over toegang tot water,  en de rol en positie van het Zuiden ten opzichte van Internationale verdragen na afscheiding. Uiteindelijk heeft de nadruk vooral op het verloop en de uitkomst van het referendum gelegen in plaats van op deze doelen.

Het referendum moet bezien worden vanuit een kritisch perspectief, zeker met oog op het tegengaan van een naïeve voorstelling van zaken en het dicht bij de realiteit blijven staan. Hemmer, zelf aanwezig als waarnemer tijdens het referendum, stelt daarom dat er twee verhaallijnen te schetsen zijn aan de hand van zijn ervaringen. “Aan de ene kant is het referendum een enorm succes gebleken”. Dit is gezien de enorme opkomst, het niveau van professionaliteit van de medewerkers binnen de verkiezingscentra en het rustige verloop van de zes dagen. Aan de andere kant geven volgens Hemmer de gebeurtenissen tijdens het referendum blijk van een “verstoorde relatie tussen de Zuid-Soedanese Staat en haar bevolking.” Er is voorafgaand aan het referendum weinig discussie of openheid geweest over de mogelijkheid tot eenheid of de implicaties hiervan, daarnaast is er een gebrek aan geheimhouding gebleken wat de stemming betreft. De veelal aanwezige veiligheidsmensen (in burgerkleding) speelden een  actieve rol rondom de centra en in de mobilisatie om mensen naar de stembureaus te krijgen. Op sommige plekken werd zelfs bijgehouden wie niet was komen stemmen.

Een andere belangrijke moeilijkheid is het gebied Abyei, op de grens tussen Noord- en Zuid-Soedan. Hier is geen referendum gehouden. Het gebied is een “microcosmos” van de problemen  in en tussen beide staten volgens Hemmer; en een belangrijke route die gebruikt wordt door de Noordelijke nomaden om richting het Zuiden te trekken om hun vee te laten grazen. Het conflict rondom Abyei ging oorspronkelijk om de olie in het gebied. Volgens Hemmer is dit nu niet meer zo sterk het geval en het huidige conflict gaat vooral over toegang tot land en landrechten en de symbolische betekenis van het gebied. Dit laatste met name doordat veel van de hogere militairen van de vrijheidsbeweging SPLA/M en regeringsfunctionarissen hiervandaan komen. Uiteindelijk zal ook over Abyei een besluit genomen moeten worden.  Dit alles in acht nemend moet het referendum in kritisch en realistisch licht worden bezien, wel het bewonderenswaardige aspect benadrukkend dat het referendum in korte tijd is opgezet en een groot aantal mensen heeft gestemd.

De uitdagingen

Hoe nu verder is een prangende vraag die velen bezighoudt zowel in Noord- als in Zuid-Soedan als de Internationale Gemeenschap. Met name wat deze laatste betreft is er een bepaalde afwachtende houding merkbaar, onder andere te zien aan het gebrek aan recente analytische rapporten over de huidige situatie.  De onafhankelijkheid is op papier een feit, maar er moeten nog vele uitdagingen worden genomen. Hemmer ziet een zekere mate van samenwerking tussen Noord- en Zuid-Soedan als onvermijdelijk. De verbroken onderhandelingen tussen Noord- en Zuid-Soedan als gevolg van beschuldigingen aan de regering van het Noorden dat zij rebellen in het Zuiden zouden ondersteunen, moet volgens Hemmer in de eerste plaats worden gezien als een poging van het Zuiden om zijn onderhandelingspositie te versterken.

Uit het gesprek met Hemmer blijkt dat er nog veel uitdagingen in het heden en in de nabije toekomst liggen voor zowel Noord- als Zuid-Soedan. De eerder genoemde kwesties zijn daarvan onderdeel: de olie verdeling, het gebruik van de pijpleidingen, de rol van Zuid-Soedan met betrekking tot de internationale verdragen, toegang tot water, de demarcatie van de grens, de opbouw van economische en bestuurlijke capaciteit, Abyei, maar ook het diepgeworteld wantrouwen en angst zullen moeten worden overwonnen.

Zowel Noord als Zuid staat voor grote uitdagingen. Het Noorden kampt naast de Zuidelijke afscheiding met een stijgende werkeloosheid, het verlies van een deel van de oliereserves, stijgende voedsel en brandstof prijzen, en een president die zich in de ogen van veel noorderlingen niet genoeg voor het behoud van het zuiden heeft ingezet, laat Hemmer weten. Hierbij komt nog het arrestatiebevel voor Bashir, uitgevaardigd door het International Criminal Court (ICC). In deze zin lijkt alles in Noord-Soedan aanwezig voor een opkomende revolte, zoals in veel van de Noord-Afrikaanse staten de afgelopen maanden het geval is. Een eerste poging hiertoe, een studentenprotest naar aanleiding van de Tunesische opstanden, is volgens Hemmer in zeer korte tijd hard neergeslagen door de sterk gecoördineerde veiligheidsdienst in Khartoum.

Het is te bezien of protesten zullen uitblijven en hoe het Noorden zal omgaan met de zuidelijke afscheiding en de verdere groeiende problemen in het land. De uitdagingen voor het  Zuiden zijn eveneens prangend naast de nog te maken afspraken met Noord-Soedan en de snel naderende afscheiding op 9 juli. Er is een groeiende onrust als gevolg van de huidige zuidelijke conflicten tussen regeringstroepen en gewapende milities. Daarnaast zal het Zuiden een staatsmacht, een rechterlijke macht en een bestuurlijke macht, op moeten bouwen vanaf de grond. Er zal een nieuwe grondwet moeten komen en er zullen keuzes gemaakt moeten worden wat hierin komt. Ook zullen er verkiezingen gehouden moeten worden en het is de vraag wanneer en waar.

De verdeling van de macht tussen de gefragmenteerde groepen in het zuiden en de groeiende onrust tussen verschillende van deze groepen is hierin tekenend, evenals de beslissing over Abyei. Dit zijn grote uitdagingen voor Zuid-Soedan, aangevuld met de noodzaak van economische ontwikkeling en het vinden van een oplossing voor de sterk groeiende interne problemen tussen de verschillende etnische groepen om verdere fragmentatie tegen te gaan.

Bodille Arensman is freelance journalist en is tevens in de periode dat dit is gepubliceerd als trainee verbonden aan Instituut Clingendael.