Fragiele staten en de Nederlandse belangen

Naast de enorme bezuinigingen op het budget voor ontwikkelingssamenwerking zal ook het aantal fragiele staten afnemen dat prioriteit heeft volgens het Nederlands ministerie van Buitenlandse Zaken. Binnenkort zal de lijst bekend gemaakt worden, waarop de landen staan waar het ministerie zich op gaat richten gedurende deze kabinetsperiode.

Het Nederlandse fragiele staten beleid staat ter discussie als gevolg van de bezuinigingen en het veranderende klimaat op het ministerie van Buitenlandse Zaken, dat nu onder leiding staat van minister Uri Rosenthal (VVD). De Millenniumakkoorden zoals die waren vormgegeven in het beleid van de vorige minister van Ontwikkelingssamenwerking, Bert Koenders (2007-2010), vormen niet meer dezelfde prioriteit, omdat de focus aan het verschuiven is naar economische belangen, veiligheid en de Nederlandse positie hierin. Dit is een omslag die ook te zien zal zijn binnen het fragiele staten beleid en deze omslag is van grote invloed op de manier waarop fragiliteit en staatsopbouw worden benaderd. Het fragiele staten beleid lijkt echter juist prima bij het huidige kabinet te passen, het vindt immers zijn oorsprong in veiligheid, terrorismebestrijding en economische ontwikkeling.

In de 'Strategie voor de Nederlandse inzet 2008-2011: veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten’, worden fragiele staten omschreven als staten waar ernstige politieke en sociale spanningen grote negatieve gevolgen hebben voor de bevolking, terwijl de wil of de capaciteit bij de al dan niet aanwezige overheid ontbreekt om hier iets aan te doen. Met de aanslagen van 11 september 2001 zijn deze staten naar voren geschoven als aandachtspunt binnen het internationale politieke veld. De inval in Afghanistan is hier een voorbeeld van. Met name als gevolg van de relatie tussen onderontwikkeling en onzekerheid met betrekking tot groeiende onvrede en de ‘broeigebieden' voor terrorisme. Kortom, statelijke stabiliteit wordt gezien als een belangrijke factor in de ontwikkeling naar internationale veiligheid. Staatsopbouw in fragiele staten is daarmee centraal komen te staan. Dit is te zien aan de toename van aandacht hiervoor, zoals in de nog altijd leidende richtlijnen uit 2007 van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO-DAC) ‘Principles on good international engagement in fragile states’ en de ‘Accra agenda for action’  uit 2008.

Het begon bij Koenders

Nederland heeft zich als één van de donorlanden vanaf 2002 specifiek steeds sterker ingezet voor de wederopbouw van fragiele staten met als inhoudelijke uitgangspunten veiligheid, stabiliteit, sociaal-economische ontwikkeling en goed bestuur. Deze inzet is onder de voormalig minister Koenders uitgegroeid tot een thematisch beleid. Dit beleid is gekoppeld aan de te behalen Millenniumdoelen, zoals vastgesteld in de Schokland Akkoorden (armoedebestrijding, duurzaamheid, educatie, gelijke rechten, vrouwen- en kindersterfte, ziekte bestrijding, fair trade en schuldenverlichting), omdat juist in deze landen de achterstand hierin het grootst is. In 2008 werd daarom de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw (EFV) opgericht binnen het Ministerie voor Buitenlandse Zaken. Door middel van landenprofielen is daarna het aantal fragiele staten waar Nederland zich voor inzet vastgesteld op negen: Afghanistan, Burundi, Soedan, Kosovo, Colombia, DR Congo, Guatemala, Pakistan en de Palestijnse Gebieden. Dit zijn gebieden waar structurele veiligheidsproblemen domineren.

Binnen dit beleid heeft Nederland zich sterk gemaakt voor de geïntegreerde aanpak van diplomatie, defensie en ontwikkeling (de 3-D benadering: diplomacy, defence, development). Dit houdt een inhoudelijke aanpak in met oog op veiligheid, staatsopbouw, rechterlijke macht en ontwikkeling samen met een strategische coördinatie van het samenbrengen van de verschillende betrokken ministeries (Economische Zaken, Defensie, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking en Justitie), maar ook een gerichte aandacht voor lokale prioriteiten en een context specifieke benadering door middel van landenprofielen. Er zijn wel degelijk resultaten als gevolg van dit beleid te zien, maar de complexe situaties in fragiele staten waarop het zich richt en het belang van duurzame ontwikkeling en lange termijn doelen moet hierbij in het oog gehouden worden.

Onzichtbaar resultaat

Waarom is het lastig concrete resultaten te laten zien van dergelijk beleid? Door conflict getroffen gebieden worden gekenmerkt door een voortdurende instabiliteit en vaak spanningen tussen de staat en de samenleving. Combineer dit met de lange termijn ontwikkeling die vredes- en staatsopbouw eigenlijk karakteriseert en het proces wordt des te lastiger. Zeker als er vraag is naar directe concrete korte termijn successen, die te maken hebben met een bepaald verwachtingspatroon als het oplossen van de problemen in een post conflict samenleving of het installeren van democratie. De wederopbouw van staten hangt nauw samen met een zekere ontwikkeling van legitimiteit, dialoog, een staat-samenleving-contract en capaciteitsopbouw van het staatsapparaat op nationaal en lokaal niveau. Dit vraagt om een strategisch lange termijn plan samen met de lokale en nationale actoren in het land.

De resultaten die de afgelopen jaren zijn geboekt met betrekking tot het fragiele staten beleid, hebben vooral te maken met de internationale erkenning van de geïntegreerde 3-D benadering oftewel de Dutch approach. Deze benadering is een centrale focus geworden binnen het beleid van de Wereldbank en ook speelt Nederland een leidende sleutelrol binnen het International Network on Conflict and Fragility (INCAF) van de OESO-DAC. Hiernaast is de geïntegreerde 3-D benadering een trend binnen wereldwijde ontwikkelingssamenwerking, zo schrijft Willemijn Verkoren in de Internationale Spectator van april 2010. In dit opzicht is het bijvoorbeeld een succesvol onderdeel van de wederopbouw van Afghanistan. Dit moet echter wel beschouwd worden binnen de complexe fragiliteit van het land en dus als onderdeel van de wederopbouw worden gezien en niet als een oplossing op zichzelf. Voor Burundi, dat kampt met veiligheidsproblemen geldt hetzelfde, zo meldt het rapport 'Strategie voor de Nederlandse inzet 2008-2011:  veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten’. Hier biedt Nederland specifiek vanuit het fragiele staten beleid ondersteuning aan de opbouw van een professioneel leger- en politieapparaat door middel van trainingsprojecten en de hervorming van de veiligheidsdiensten. De behaalde resultaten zijn dus met name behaald op het vlak van internationale samenwerking en de Nederlandse rol hierin en te zien aan de locale successen in fragiele staten.

Hoge verwachtingen

Dat het fragiele staten beleid de wereldwijde problemen in (post) conflict gebieden oplost, is een desillusie. Het is echter wel zo dat het beleid zich steeds meer aanscherpt, ontwikkelt en als zodanig wordt aangepast en verbeterd. Zo heeft bijvoorbeeld de samenwerking met verschillende actoren op lokaal, nationaal en internationaal niveau steeds meer vorm en aandacht gekregen. Dit is te zien aan het belang dat hieraan wordt toegekend binnen het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) ‘Minder pretentie, meer ambitie’, maar ook in het huidige Regeerakkoord ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’. Hiernaast benadrukken de OESO-DAC principes ook het belang van local ownership, de implementatie van het beleid door middel van een samenwerking met lokale actoren en het verder bouwen op bestaande structuren. De kern hiervan zijn legitimiteit, capaciteit en de relatie tussen staat en samenleving.

Hoge verwachtingen van zowel de overheid als de samenleving in Nederland en internationale hulporganisaties als ook in fragiele staten zelf zijn vaak gericht op korte termijn resultaten. Kranten als New York Times en Sudane Tribune noemen in december als voorbeeld de huidige crisis die de Verenigde Naties in Soedan hebben met betrekking tot het 'Demobilisation Disarmament and Reintegration' programma. Uit deze krantenstukken blijkt dat de hoge verwachtingen van korte termijn succes en de druk op de te behalen doelen samen met de verdeling van de fondsen die hiermee gepaard gaat, de uiteindelijke lange termijn duurzaamheid van het programma in de weg staan. Er zal dus zeker voor wat betreft het fragiele staten beleid een verwachtingsmanagement moeten worden toegepast, met nadruk op de juist lange termijn strategie en belangen hiervan.

Nederlandse belangen centraal

Niet geheel onterecht is er binnen de discussie omtrent ontwikkelingssamenwerking een groeiende angst voor hulpafhankelijkheid, wat ook te zien is aan het regeringsbeleid met de nadruk op economische ontwikkeling, zelfredzaamheid en veiligheid. Juist binnen fragiele staten richt het beleid zich hierop door deze thema’s te combineren met het vergroten en ontwikkelen van staats legitimiteit, -capaciteit, local ownership en een sociaal contract. Op deze punten zal volgens Willemijn Verkoren van de Radbout Universiteit Nijmegen veel meer moeten worden samengewerkt, zo schrijft zij in het eerder genoemde artikel uit de Internationale Spektator. Veiligheid en economische ontwikkeling zijn inherent aan elkaar verbonden en van belang om uiteindelijk de al dan niet grootschalige internationale hulp los te koppelen en in die zin een einde te maken aan een zekere hulpafhankelijkheid op weg naar stabiliteit.

Fragiele staten zijn de armste en meest instabiele staten in de wereld en dat heeft als zodanig grote gevolgen voor de bevolking en de stabiliteit op regionaal niveau. Vanuit deze gedachte zal Nederland zich blijven richten op de ontwikkeling van deze staten en de landenlijst die binnenkort bekend wordt gemaakt zal zeker wat duidelijkheid verschaffen over de Nederlandse aanpak en belangen van de komende jaren. De wijdverbreide internationale aandacht voor fragiele staten toont absoluut het belang van de ontwikkelingssamenwerking op dit gebied, maar Nederland evenals andere donoren zullen zich zeker ook zelfkritisch moeten richten op de ontwikkeling van het beleid ten opzichte hiervan. Een te grote focus op de Nederlandse nationale belangen kan op lange termijn zelfs schadelijk zijn voor fragiele staten, omdat sommige aspecten van de behoeftes van deze landen onderbelicht kunnen raken. Het invoeren van bepaalde politieke en economische criteria om landen al dan niet tot het fragiele staten ontwikkelingsbudget te rekenen, met in het oog de Nederlandse belangen, staat bijvoorbeeld haaks op de principes van het fragiele staten beleid en sluit bij voorbaat landen uit. Ook de beperking van het aantal landen heeft hiermee te maken en kan zeer nadelig zijn voor de situatie in bepaalde fragiele staten waaruit Nederland zich zal terugtrekken.

Het zal interessant zijn in de gaten te houden wat er de komende tijd gaat gebeuren als gevolg van de grootschalige bezuinigingen en de reductie van het aantal fragiele staten met prioriteit voor Nederland. Hierbij is een belangrijke vraag of deze periode zal worden aangegrepen als motivatie voor een effectieve ontwikkeling en eventuele reorganisatie van het beleid en een betere samenwerking met lokale actoren.