Biedt het verdrag van Lissabon de grote verandering?

Wat in 2001 begon als de Europese Grondwet, werd door weerstand vanuit verschillende lidstaten, waaronder Nederland, omgevormd tot het Verdrag van Lissabon. Op 1 december 2009 werd dit verdrag na een lange aanloop gesloten. De opluchting bij Europese leiders was groot, want dit verdrag vergroot de werkbaarheid, democratie en transparantie binnen de EU. Maar is die opluchting terecht? Wat bereikt het verdrag en wat verandert het voor de nabije toekomst? 

Dat de aanloop naar de daadwerkelijke ratificatie een slopend proces was, blijkt alleen al uit de duur ervan. Al in 2001 is in een Europese conventie gesproken over het ontwikkelen van een Europese Grondwet die “democratie en transparantie binnen de EU zou moeten vergroten”, zei de destijds Franse minister van Buitenlandse zaken d’Estaing. Maar met de Europese Grondwet liep het allerminst rooskleurig af. In 2005 stemden zowel het Franse als het Nederlandse volk per referendum overweldigend tegen de grondwet. In beide landen een unicum, aangezien de regering juist vóór was. 

Een periode van reflectie werd ingesteld en pijnlijke punten werden uit de Europese Grondwet geschrapt, om de tegenstanders tegemoet te komen. Op aandringen van Nederland verdween de Europese vlag en het Europese volkslied uit het verdrag en Groot-Brittannië wist de delicate term ‘minister van Buitenlandse zaken’ uit het verdrag te werken. Dit alles om het idee dat Europa één staat zou worden, met Nederland als provincie – 'Geen Europa als superstaat' klonk in de campagnes van Jan Marijnisse en Geert Wilders – te verzachten. Zodoende ontstond het Verdrag van Lissabon.

Maar ook de ratificatie van het nieuwe verdrag verliep niet gemakkelijk. De eerste hindernis was een afwijzend referendum in ditmaal Ierland. In Ierland moeten Europese verdragen per referendum worden goedgekeurd en daarom leek het hervormingsverdrag weer terug bij af. Na extra concessies over het behoud van militaire neutraliteit, stemde bij een tweede referendum de overtuigende meerderheid wél 'ja'.

Dit bleek vooral doordat mensen in Ierland toen meer van het verdrag af wisten. Gebrek aan kennis was namelijk de grootste factor in het eerste referendum – zo ook in Nederland. Dit bood dus hoop voor de hervorming, ware het niet dat er nog één obstakel was: de Eurosceptische Tsjechische president Václav Claus. Zelfs na instemming van het Tsjechische parlement wilde hij het verdrag niet tekenen. Pas na een uitspraak van het Hooggerechtshof bond hij in. Waardoor op 1 december 2009 het nieuwe Verdrag van Lissabon is ingegaan.

Zoek de verschillen

De Europese Grondwet werd dus aangepast, zodat alle partijen ermee akkoord gingen. Maar wat is eigenlijk het verschil met het uiteindelijke Verdrag van Lissabon? Opmerkelijk is dat veel veranderingen die tegenstanders met veel strijd hebben ‘afgedongen’ in feite het nieuwe verdrag niet zo spectaculair veranderen. Zo staan de eerdergenoemde vlag en volkslied nu niet in de verdragen, maar blijven ze als symbool wel bestaan. 

Ook is de post van minister van Buitenlandse Zaken nu geschrapt, maar heeft de nieuwe functie van Hoge Vertegenwoordiger in feite hetzelfde takenpakket. Staatssecretaris van Europa, Frans Timmermans, gaf toe dat beide verdragen grotendeels hetzelfde zijn. Maar “de verschillen zijn zo belangrijk dat we nu niet meer kunnen spreken van een verdrag met een grondwettelijk karakter”. Maar waar blijkt dit dan uit?

De Nederlandse Raad van State, het Duitse en Tsjechische Hooggerechtshof wilden dat het verdrag alleen ondertekend zou worden als er geen zogeheten constitutionele elementen in zouden zitten, zoals het Handvest voor de mensenrechten en als dat niet benoemd werd dat Europese wetgeving dan boven nationaal recht gaat. 

Om ze tevreden te stellen, is het mensenrechtenhandvest tot een protocol verworden, maar er wordt in het verdrag wel naar verwezen en ook de supranationaliteit wordt niet in het Verdrag van Lissabon genoemd. Maar ook hierbij geldt dat door uitspraken van het Europees Hof van Justitie allang erkend is dat Europees recht boven nationaal recht staat, ook door Nederland, Duitsland en Tjechië. Supranationaliteit blijft dus gewaarborgd via de rechtspraak. Zoals het nu ook al was. Het programma Koefnoen nodigde Balkendende in september 2007 uit om uitleg te geven.

Maar niet alles blijft bij het oude. Meer democratie en transparantie zijn de nieuwe toverwoorden. Het Europees Parlement heeft op veel terreinen meer te zeggen. Landbouw is hier een belangrijk onderdeel van, aangezien de EU hier het meeste geld aan spendeert. Nu is het Europees Parlement op gelijke voet komen te staan met de Raad. Het is nu altijd medebeslisser, terwijl het eerst nog vooral een consulterend orgaan was. Het Europees Parlement krijgt dus meer macht op verschillende beleidsterreinen. 

Ook worden nationale parlementen meer bij de besluitvorming betrokken, met behulp van de gele en oranje kaart procedure. Met een gele kaart kan een parlement aangeven dat een beleidsvoorstel heroverwogen moet worden. Een oranje kaart wil zeggen dat het voorstel van de Europese Commissie afgewezen moet worden, aangezien het parlement dan meent dat het niet strookt met het principe van subsidiariteit. 

Het Verdrag van Lissabon legt veel nadruk op deze subsidiariteit, dat besluiten op een zo laag mogelijk niveau (zo dicht mogelijk bij de burger) moeten worden genomen. Besluiten mogen alleen op Europees niveau worden genomen als dat het effectiefst is. Verder kan de burger zelf ook invloed uitoefenen, via het burgerinitiatief. Met één miljoen handtekeningen kan een onderwerp op de agenda worden gezet bij de Commissie, die hier een wetsvoorstel over kan maken. 

Geen vetorecht meer

De Raad gaat volgens het Verdrag van Lissabon democratischer te werk. Door een verandering in het verdrag is het vetorecht op het gebied van asiel- en migratiebeleid en justitiële samenwerking opgeheven en daardoor kan een lidstaat niet meer in zijn eentje beleid blokkeren. Zo spraken Spanje en Portugal, die vanouds veel Europese financiële steun ontvangen voor de ontwikkeling van arme regio’s, hun veto uit over een herverdeling van deze regiofondsen toen de Oost-Europese lidstaten toetraden. Deze landen krijgen nog altijd minder geld dan de West-Europese landen.

Geen veto meer wil echter niet zeggen dat landen geen zeggenschap meer zullen hebben over hun eigen strafrecht of dat euthanasie in Nederland niet meer mogelijk zou zijn door Europese wetten. Want de lijst van criminele activiteiten waar de Europese lidstaten het over eens zijn is nog beperkt tot zware misdrijven, zoals terrorisme, moord, mensenhandel, illegale drugshandel, illegale wapenhandel en georganiseerde criminaliteit. Voor het toevoegen van nieuwe strafbare feiten blijft unanimiteit nodig en Nederland zal waarschijnlijk euthanasie niet als moord betitelen. 

Verder wordt er meer met gekwalificeerde meerderheid gestemd, wat de macht van grote lidstaten beteugelt. Ieder besluit moet tweederde van de lidstaten omvatten en tweederde van de Europese bevolking. Dit komt dus ten goede van kleinere lidstaten. 

Ook de Europese Commissie is hervormd en wordt kleiner en daarmee beter bestuurbaar en daadkrachtiger, met slechts achttien Eurocommissarissen in plaats van 27, zoals nu het geval is. Hierdoor wordt naar elke commissaris geluisterd. Dit zal echter pas in 2014 veranderen, op verzoek van Ierland. In de tussentijd kan goed nagedacht worden over de praktische uitwerking van de toerbeurten waarmee de lidstaten een Eurocommissaris gaan leveren. Zodoende blijven de kleine lidstaten beschermd. De nadruk ligt echter op betere bestuurbaarheid en transparantie. Het was al uniek dat ‘onze’ Neelie Kroes voor de tweede keer werd afgevaardigd, maar in de toekomst zal dit waarschijnlijk niet meer voorkomen. 

Europa aan de telefoon

De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Henry Kissinger, zei ooit: “Who do I call if I want to call Europe?” Het Verdrag van Lissabon geeft een antwoord op die vraag, doordat de Europese Raad een officieel instituut is geworden met een vaste voorzitter. Dit is de nieuwe functie van president, die moet zorgen voor meer coherentie en een zichtbaar extern aanspreekpunt naar buiten toe.

Dit is in de praktijk echter niet eenvoudig. Er komt namelijk ook een hoge vertegenwoordiger voor het veiligheid- en buitenlandsbeleid. Dit houdt in dat de lidstaten gaan proberen hun veiligheid- en buitenlandsbeleid aan elkaar af te stellen. Dit wordt coördineren genoemd en vindt plaats in de Raad. De Europese Commissie vertegenwoordigt soms ook de EU in internationale organisaties. Om dit minder verwarrend te maken is één buitenlandcoördinator aangesteld, voor zowel de Raad (de lidstaten) als voor de Europese Commissie , maar dit is in feite een minister van Buitenlandse Zaken. 

De verhoudingen van de president en de hoge vertegenwoordiger kunnen in de praktijk heel interessant worden, aangezien het verdrag onduidelijk is over de exacte taakomschrijving. Het verdrag zegt dat het optreden van de president van de Europese Raad “ niet in strijd mag zijn met de aan de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en veiligheidsbeleid toegedeelde bevoegdheden.” Dit suggereert dat de functie van hoge vertegenwoordiger van nog groter belang zal zijn. 

Inmiddels zijn beide functies vervuld, nadat ook Balkenende nog even leek mee te spelen in de race om het presidentschap. De Belgische Herman van Rompuy is de president en de Britse Lady Ashton de High Representative. Beide benoemingen zorgden voor veel kritiek, met name bij de Britse pers. Vooral het feit dat Ashton nog nooit is verkozen voor een politieke functie en geen ervaring op het gebied van buitenlandse zaken heeft, zorgde voor veel afkeuring.

Toch benoemde The Guardian haar nu al tot een van de machtigste politieke vrouwen ter wereld, met enkel Hillary Clinton en Angela Merkel voor zich. Maar ook de Belgische Van Rompuy werd niet gespaard. Ook zijn gebrek aan internationale politieke ervaring werd bekritiseerd. Maar “wanneer je België kunt besturen, kun je zeker de EU leiden”, zei de Amerikaanse Wall Street Journal in zijn verdediging. 

The Daily Telegraph noemde hem echter "een politieke nobody” en “totaal onbekend buiten België”. The Guardian vulde hier op aan dat “beiden het charisma van twee tuinkabouters hebben”. Door hun onbekendheid en ‘grijze’ imago lijken de Europese lidstaten een duidelijk signaal af te geven. “Meer nauwere samenwerking via nieuwe hoofdrolspelers is prima,” stelt The Guardian kritisch. “Maar beiden missen de ervaring om de Europese staatshoofden te kunnen overschaduwen.” 

De toekomst

Hoewel het met twee maanden na data nog te vroeg is om te zeggen of de ingevoerde hervormingen effectief zijn, kan wel gezegd worden dat het Verdrag van Lissabon de EU verbetert. Formaliseren van bepaalde instituties en het ontstaan van nieuwe functies maakt de EU daadkrachtiger en transparanter, zoals ook Balkenende in november opmerkte tijdens de jaarlijkse Europalezing in Den Haag. “Dit Verdrag maakt de Europese Unie van de 27 lidstaten democratischer en daadkrachtiger. Efficiënter en eerlijker. Weerbaar en werkbaar.” De uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement maakt de EU democratischer en dichter bij de burger. 

Toch kunnen er in de toekomst nog heel interessante dingen gebeuren. De laatste Eurobarometers, het halfjaarlijks onderzoek naar de Europese publieke opinie, geven duidelijk aan dat de steun voor de EU steeds wat meer afneemt. Deze Euroscepsis kwam ook duidelijk naar voren in de campagnes voor de referenda.

Ook is het volgens critici onwaarschijnlijk dat er snel weer nieuwe grote verdragswijzigingen op Europees niveau zullen plaatsvinden. Politicoloog Liesbet Hooghe: “Dat is een ding wat de pijnlijke aanloop naar het nieuwe Verdrag van Lissabon duidelijk heeft geïllustreerd. Met een groeiend gevoel van ongenoegen en met een groeiend aantal lidstaten, wordt het steeds moeilijker om grote veranderingen door te voeren. Waarschijnlijker is het dat de EU en de lidstaten alleen eens worden over kleinere zaken en dus alleen kleine amendementen zullen doorvoeren”

Met het oog op de critici is een laatste verandering in het verdrag extra fascinerend, want sinds het Verdrag van Lissabon is er ook de juridische mogelijkheid om uit de EU te stappen. Als in dit licht de toename van nationalistische partijen in heel Europa wordt opgeteld, is het misschien aannemelijk dat er inderdaad geen volgend verdrag komt, maar dat het waarschijnlijker is dat een of meerdere lidstaten ervoor kiezen uit de EU te stappen.