Het grote verschil tussen slachtoffers van mensenhandel en asielzoekers

Slachtoffers van mensenhandel worden regelmatig door de politie naar Ter Apel gestuurd. Maar in de asielketen krijgen zij niet de juiste hulp én worden hun rechten geschonden. Een groeiende groep slachtoffers mensenhandel belandt nu zelfs op straat, stellen experts die de politiek hiervoor verantwoordelijk houden.

In de tien jaar dat Rob Kelder slachtoffers van mensenhandel bijstaat, brengt hij steeds meer tijd door in asielzoekerscentra (azc’s). Kelder is zorgcoördinator mensenhandel bij Stichting Fier, die in Friesland werkzaam is. Op azc’s ontmoet hij mensen die zich hebben gemeld als asielzoeker, maar eigenlijk recht hebben op gespecialiseerde hulp en opvang als slachtoffer mensenhandel. Deze maand werd nog een wetswijziging aangenomen die het makkelijker moet maken om mensenhandel aan te pakken, en meer nadruk legt op het beschermen van slachtoffers. Dat laatste is hard nodig ervaart Kelder.

“De meeste mensen hebben de route naar Europa gemaakt via West-Afrika, Niger, Libië en Italië,” vertelt Kelder. In die landen hebben ze verschillende vormen van mensenhandel meegemaakt. “Denk aan arbeidsuitbuiting op Italiaanse boerderijen waarbij mensen in kooien zijn vastgehouden. Mensen die gedwongen drugs vervoerden en daarvoor jarenlang in de gevangenis hebben doorgebracht. En mensen die zijn vastgehouden in Libië en jarenlang dagelijks seksueel geweld hebben meegemaakt.”

De afgelopen jaren valt hem nog iets op aan de verhalen van cliënten. “Héél vaak als mensen zich bij een politiebureau melden als slachtoffer van mensenhandel in een ander land, worden ze naar Ter Apel doorgestuurd.” Dat beeld wordt bevestigd door meerdere advocaten, de Nationaal Rapporteur Mensenhandel Conny Rijken en Eefje de Volder van coördinatiecentrum CoMensha.

“Ze zouden eerst een intake mensenhandel moeten krijgen bij de politie.”

Ook een rapport in opdracht van het WODC uit 2023 constateerde op basis van interviews met hulpverleners en slachtoffers, dat de politie soms mensen naar Ter Apel doorstuurt. Deze experts verklaren aan Lost in Europe dat hiermee de rechten van slachtoffers mensenhandel worden geschonden. Kelder: “Ze zouden eerst een intake mensenhandel moeten krijgen bij de politie.”

Conny Rijken. Fotocredit: Arenda Oomen

Overheidsinstanties hebben een wettelijke verplichting om bij een ‘geringste aanwijzing’ van mensenhandel bescherming te bieden aan mogelijke slachtoffers. Bij buitenlandse slachtoffers bestaat daarvoor de Verblijfsregeling Mensenhandel. Die regeling biedt allereerst een bedenktijd: een rustperiode van maximaal drie maanden waarin slachtoffers beslissen of ze aangifte willen doen. In die periode moeten ze gespecialiseerde opvang, zorg en juridische steun krijgen.

Door slachtoffers door te sturen naar Ter Apel, ontneem je hen deze bedenktijd, gespecialiseerde hulp en kans op aangifte, stelt Rijken. “In sommige politieregio’s is het staande praktijk om te zeggen: in landen buiten de EU hebben wij geen rechtsmacht, dus voor mensenhandel in die landen gaan we het traject niet inzetten. Het is een keiharde verplichting om bij de geringste aanwijzing van mensenhandel een bedenktijd aan te bieden. Die verplichting wordt op deze manier wordt geschonden.”

Eefje de Volder van CoMensha benadrukt dat het doorsturen naar asiel vooral bij enkele overbelaste politiekorpsen voorkomt. “Daarmee ontzie je eigenlijk iemand van hun recht, namelijk de bedenktijd. Tegelijk is het ook vreemd dat de taak om slachtoffers toegang tot hulpverlening te geven, bij de politie ligt.”

Ter Apel. Fotocredit: COA

Datzelfde punt maken Rijken, Kelder en het WODC rapport: eigenlijk is dit fenomeen een gevolg van hoe de verblijfsregeling is ingericht. “Het grote mankement is dat niet het slachtofferschap bepalend is voor de mate van bescherming, maar of er opsporingsindicaties zijn,” aldus Rijken.

Wie geen aangifte doet, krijgt volgens de regeling namelijk ook geen bescherming na de bedenktijd. Wie wel aangifte doet krijgt een tijdelijke verblijfsvergunning (de B8), maar deze vervalt zodra het politieonderzoek stopt. Alleen bij een vervolging volgt een permanente verblijfsvergunning, maar door een hoge bewijslast en onbekendheid met de regeling worden deze zelden gebruikt.

Marieke van den Berg, programmaleider mensenhandel bij het Rode Kruis: “Eigenlijk worden deze mensen vanuit een migratielens bekeken, in plaats van als slachtoffers van een heel ernstig misdrijf. Het gevolg is dat een groeiende groep mensen buiten beeld raakt.”

Rijken deed in 2007, destijds nog als onderzoeker aan de Universiteit van Tilburg, al een oproep aan de regering: koppel het straf- en verblijfsrecht los voor deze groep. Sindsdien kreeg die oproep bijval van onder meer het Rode Kruis, het WODC en de Europese Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings (GRETA). Allen wijzen op internationale verplichtingen omtrent de opvang, hulp en bescherming van slachtoffers van mensenhandel die nu niet worden nageleefd.

Ook de politie is voorstander van loskoppelen van straf- en verblijfsrecht voor deze groep en het ministerie van Justitie en Veiligheid staat hiervoor open. Maar in de nieuwe wetgeving is dit niet meegenomen.

Door de aanzwellende kritiek werd in het Actieplan Samen tegen Mensenhandel uit 2023 wel een verkenning gestart voor een mogelijke wijziging. En ondanks dat deze in 2024 al van start ging loopt die nog, aldus een woordvoerder van het ministerie. Er is geen einddatum bekend.

5.000 slachtoffers

Volgens schattingen van de Nationaal Rapporteur en het WODC telt Nederland jaarlijks 5.000 slachtoffers; slechts 868 daarvan werden in 2023 gemeld. De overgrote meerderheid is buitenlands; 22 procent heeft de Nederlandse nationaliteit.

Seksuele uitbuiting komt het meest voor, gevolgd door arbeidsuitbuiting en criminele uitbuiting. Die schattingen zijn al jaren stabiel, maar het aantal aangiftes en rechtszaken neemt af, waarschuwt een rapport van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel.

“Het aantal aangiftes en rechtszaken neemt af (..). Het percentage mensenhandelzaken dat voor de rechter verschijnt was lager dan ooit.”

In 2023 waren er 152 aangiftes, een daling van 34 procent vergeleken met 2020. Het percentage mensenhandelzaken dat voor de rechter verschijnt was met 43 procent lager dan ooit. De Nationaal Rapporteur noemt dit ‘schokkend’.

De bedenktijd werd 200 keer verleend in 2023. De B8-vergunning werd 150 keer verleend. Dit is volgens Rijken te laag, vergeleken met het aantal buitenlandse slachtoffers per jaar. Cijfers over de slachtoffers mensenhandel die niet door de verblijfsregeling heenkomen, worden niet geregistreerd. Het aantal keren dat een mogelijk slachtoffer door de politie werd doorgestuurd naar Ter Apel is daarom onbekend. De politie laat weten dat ze vorig jaar 205 meldingen van mensenhandel ontvingen, maar weet niet hoe vaak dit tot een bedenktijd of B8-vergunning leidde.

Uit onderzoek van de Nationaal Rapporteur blijkt dat in slechts 38 procent van alle politieregistraties waar een slachtoffer mensenhandel bekend is, een ‘informatief gesprek’ werd gevoerd. Zonder informatief gesprek kan ook geen bedenktijd worden aangeboden. Van alle slachtoffers die zichzelf hadden gemeld, was 40 procent afkomstig uit Afrika.

Internationaal georganiseerde criminele netwerken

Om te zien hoe de Verblijfsregeling Mensenhandel zou móeten uitpakken, kan het beste een kijkje worden genomen bij de Categorale Opvang Slachtoffers Mensenhandel (COSM). In deze opvanglocaties verspreid over het land worden slachtoffers opgevangen en ondersteund gedurende de bedenktijd.

In de Amsterdamse COSM zit vlak na binnenkomst een kleurrijk ingerichte kamer waar slachtoffers kunnen ontspannen, eventueel met hun kinderen. Eén hoek van de ruimte is bezaaid met knutselwerk en speelgoed. Aan de andere kant staat een lange tafel. Hier gaat Dragon* (33) zitten. Zijn echte naam en nationaliteit wil hij niet delen wegens zijn veiligheid. Hij werd vorig jaar aangetroffen in een situatie van arbeidsuitbuiting door de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA).

Daarvoor zag Dragon zichzelf niet als slachtoffer. Hij zou dan ook nooit naar de politie zijn gestapt. “Ik kende mijn rechten helemaal niet, ik wist niet wat de regels in Nederland waren. Achteraf wou ik dat ik mezelf daar eerder over had geïnformeerd.”

Via de Arbeidsinspectie kreeg hij een bedenktijd en opvang aangeboden. “Ik wilde eerst geen aangifte doen. Ik was bang voor de gevolgen voor mijn collega’s.” Na meerdere gesprekken met een begeleider en een advocaat deed hij toch aangifte. Dat leidde tot een B8-vergunning, waarna hij in de COSM opgevangen werd en inmiddels zelfstandig woont, werkt en een IT-cursus volgt.

Ook de Eritrese Tina (26) werd vorig jaar aangemeld bij de COSM, samen met haar dochtertje van anderhalf. Zij rent enthousiast rond terwijl Tina haar verhaal doet. Tina deed in oktober aangifte van mensenhandel, specifiek seksuele uitbuiting, in Libië en Italië. Over de details van haar uitbuiting kan en wil ze niets kwijt. Dit zou de strafzaken kunnen schaden. Bovendien zijn haar trauma’s te groot. “Vraag vooral niet naar Libië,” benadrukt haar hulpverlener. Ze ontsnapte en kwam in Nederland terecht. Ze was inmiddels zwanger.

De aangiftes van Dragon en Tina zijn onderdeel van bredere onderzoeken naar internationaal georganiseerde criminele netwerken. Het onderzoek valt of staat dus niet bij hun individuele verklaring – en dat maakt een wereld van verschil.

“Velen hebben gaten in hun geheugen vanwege hun trauma’s”

Hulporganisaties wijzen namelijk al jaren op de vele redenen waardoor slachtoffers weinig informatie kunnen geven tijdens een verhoor. “Hoe moesten zij weten dat ze het straatnaambordje en kenteken moesten onthouden?” zegt Van den Berg van het Rode Kruis. “Ze spreken de taal niet, sommige slachtoffers zijn analfabeet of licht verstandelijk beperkt. Velen hebben gaten in hun geheugen vanwege hun trauma’s.”

Tina bedacht zich later dat ze informatie had weggelaten tijdens het verhoor. “Die was ik in het moment vergeten, misschien door de angst. Ik vond het best zwaar om te vertellen wat ik had meegemaakt.” Ze heeft desondanks strafzaken lopen in Italië en Libië.

Nog minder opsporingsonderzoeken

Dit soort internationale onderzoeken zijn schaars. De politie richt zich juist op het snel afhandelen van aangiftes met weinig slagingskans. Dat zijn meestal aangiftes van West-Afrikaanse slachtoffers die zijn uitgebuit in het buitenland.

“De ervaring leert dat bij een (groot) deel van deze aangiften er nagenoeg geen opsporingsindicaties aanwezig zijn,” aldus een politiewoordvoerder. In 2019 werd een Landelijk Coördinatiecentrum (LCC) opgericht met als doel om deze aangiftes binnen circa twee weken af te handelen. Dat jaar was een piek te zien in dit soort aangiftes, wat drukte op de politiecapaciteit.

Sindsdien starten de politie en het OM nog minder opsporingsonderzoeken naar internationale seksuele uitbuiting en Afrikaanse mensenhandel, stelt Rijken in een recent rapport over signalering van mensenhandel. Daarin doet ze de oproep om hier verandering in te brengen. Haar voorgangers vroegen hier ook om.

Er liggen genoeg aanbevelingen van onder anderen het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM) over hoe zulke mensenhandel beter kan worden opgespoord, aldus Rijken. “Als je internationaal samenwerkt, de tijd en ruimte neemt, vertrouwen opbouwt en cultuursensitief werkt, krijg je heel andere verhalen.”

Het helpt daarbij niet dat zowel de politie als het OM kampen met een capaciteitstekort. Rijken spreekt van een kip/ei verhaal: “De politie is zo gericht op het snel afdoen van meldingen, dat ze nog minder tijd en ruimte nemen. Daardoor krijg je een vaag verhaal, en kun je het inderdaad snel afdoen.”

“Een aangifte wordt zó snel afgehandeld, dat slachtoffers nog korter bescherming krijgen dan de bedenktijd”

Dat heeft grote gevolgen voor slachtoffers, want zonder politieonderzoek krijgen zij geen tijdelijke verblijfsvergunning. Soms staan ze al binnen enkele dagen met lege handen. “Op papier heeft de politie dan zijn verplichtingen niet geschonden, maar in de praktijk wel. Een aangifte wordt zó snel afgehandeld, dat slachtoffers nog korter bescherming krijgen dan de bedenktijd.”

Asiel als alternatief?

Vanaf het moment dat Tina in Nederland aankwam, moest ze flink wat omwegen maken voordat ze haar bedenktijd kreeg. Ze meldde zich eerst als asielzoeker en bracht tien maanden door in een azc. In die periode werd haar zoon geboren. “Maar ik heb nooit de gelegenheid gehad om mijn situatie uit te leggen. Ze zeiden dat ik via een ander Europees land was gereisd, en daarom weg moest.” 

Wegens de Dublinregel moest ze in dat land asiel aanvragen. Uit angst voor uitzetting verliet ze het azc. Die nacht sliep ze buiten op een bankje, met haar dochter in de kinderwagen. De volgende dag verwees een organisatie voor ongedocumenteerden haar naar de COSM.

Al in 2020 bleek uit onderzoek van het WODC dat de helft van de slachtoffers mensenhandel asiel aanvragen vóórdat zij de Verblijfsregeling Mensenhandel doorlopen. Een aanzienlijk deel doorloopt die nooit. Zoals het verhaal van Tina laat zien, is de signalering van mensenhandel in de asielketen niet altijd optimaal.

Volgens de Nationaal Rapporteur wordt die signalering extra bemoeilijkt door de huidige problemen in de asielketen. Rijken is er stellig over: de opvang en bescherming binnen de asielprocedure is niet ontworpen voor slachtoffers van mensenhandel en voldoet dus niet aan de internationale criteria voor waar zij recht op hebben. “Het ontbreekt er vooral aan de juiste psychische en juridische ondersteuning.”

Asielzoekers lopen zelfs extra risico om slachtoffer te worden. Het EMM schreef in 2024 dat het strengere asielbeleid dat het nu demissionaire kabinet wil uitvoeren, dit risico verder zal vergroten.

Ter Apel. Fotocredit: COA

Bovendien kan het grote gevolgen hebben als iemand éérst asiel aanvraagt, en later nog aangifte van mensenhandel doet. Rijken: “Als iemand door de politie naar Ter Apel wordt doorgestuurd, wordt die als het ware ‘omgeklapt’ tot asielzoeker. Vanaf dat moment kan de Dublinregel gelden”.

Sinds een wijziging van de Verblijfsregeling Mensenhandel van het vorige kabinet in 2019 krijgen Dublinclaimanten minder bescherming als zij aangifte doen. Ze krijgen één in plaats van drie maanden bedenktijd en mogen het politieonderzoek niet in Nederland afwachten. Kelder: “Daarom vind ik het zo kwalijk dat mensen doorgestuurd worden naar Ter Apel voordat ze bedenktijd krijgen. Die volgorde is heel belangrijk.”

De wijziging werd destijds doorgevoerd wegens vermoedens van misbruik van de verblijfsregeling. Men zou onterecht aangifte doen om tijdelijk recht op verblijf te krijgen. Maar volgens experts en hulporganisaties is nooit bewezen dat misbruik van de regeling plaatsvindt. Toch werd deze maand een motie aangenomen van VVD-Kamerlid Verkuijlen om ‘misbruik’ tegen te gaan in het toekomstige Actieplan tegen Mensenhandel.

De illegaliteit in

Voor een alternatief op de regeling wijst Rijken naar België, waar hulpverleners betrokken zijn bij het beoordelen van slachtofferschap. Hier zou het netwerk van zorgcoördinatoren zoals ingericht door CoMensha dat op zich kunnen nemen, stelde de rapporteur eerder al voor. “Maar dat is makkelijker gezegd dan gedaan", zegt De Volder. "We hebben een bijeenkomst gehad met alle zorgcoördinatoren en andere zorgpartijen om te bespreken wat hierin mogelijk is. Dan merk je al dat elke organisatie net anders te werk gaat en hier anders in staat.” Op dit moment worden enkele scenario’s uitgewerkt.

Voor Tina en Dragon heeft de Verblijfsregeling Mensenhandel tot nu toe redelijk goed uitgepakt, maar daarmee is hun toekomst nog niet zeker. Als de strafzaken niet tot een vervolging leiden, verliezen ze hun verblijfsvergunning. De regeling biedt enkele mogelijkheden om dan alsnog een verblijfsvergunning te krijgen, maar door een hoge bewijslast is die kans klein. “Daar maak ik me best veel zorgen over,” zegt Tina. “Ik wil graag studeren, werken en een normaal leven leiden met mijn dochter.”

Uit angst voor uitzetting kiezen veel slachtoffers er voor om onder de radar te verdwijnen. Hulpverleners van het Leger des Heils, de COSM, Fier en het Rode Kruis stellen allen hetzelfde: een aanzienlijk deel belandt in de illegaliteit. Het Rode Kruis maakte in 2024 een schatting, op basis van ervaring en interviews, dat jaarlijks tientallen tot honderden buitenlandse slachtoffers mensenhandel geen bescherming krijgen.

Volgens Van den Berg zorgen alle moeilijkheden met de Verblijfsregeling Mensenhandel ervoor dat de aangiftebereidheid verder daalt. Aangifte doen is al een groot risico voor buitenlandse slachtoffers. Als hun uitbuiter erachter komt lopen ze namelijk gevaar, en velen vrezen voor uitzetting. “En dan is het nog maar de vraag of je hulp en bescherming krijgt. Op dit moment is het gewoon niet aantrekkelijk om je te melden. De hele sector maakt zich zorgen dat we het zicht op deze groep daarom verliezen.”

Het deel dat ongedocumenteerd op straat belandt loopt een groot risico dat ze opnieuw slachtoffer worden, zegt Van den Berg. “Ze hebben vaak psychische problematiek, zoeken naar manieren om aan geld te komen en sommigen worden nog steeds bedreigd door de criminele netwerken. Als er iemand kwetsbaar is voor uitbuiting, is het deze groep.”