Aanpassing wet mensenhandel unaniem aangenomen

De Tweede Kamer wil door een wetswijziging mensenhandel harder aanpakken en slachtoffers beter beschermen. Hulporganisaties en experts reageren vooral positief maar zijn kritisch over een motie die stelt dat slachtoffers van mensenhandel misbruik maken van een verblijfsregeling.

De Tweede Kamer stemde deze maand unaniem in met een wetswijziging die het makkelijker moet maken om mensenhandel aan te pakken. De nieuwe wet legt de nadruk op het beschermen van slachtoffers. Maar er klinkt ook kritiek. Zo roept een aangenomen motie over de verblijfsregeling voor slachtoffers van mensenhandel die niet afkomstig zijn uit Nederland – de zogenoemde B8/3 regeling – vragen op bij experts. De motie stelt dat er ‘valse aangiftes’ gedaan worden om aan de verblijfsregeling te komen, terwijl dit zowel door politie als experts al eerder werd ontkracht.

Uitbreiding strafbaarstelling

De aangenomen wet ‘Modernisering en uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel’ wijzigt artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht. Door de wetswijziging verschuift de focus meer naar het slachtoffer van mensenhandel en de daadwerkelijke uitbuiting. Ook voor arbeidsmigranten die te maken hebben met bijvoorbeeld onderbetaling of lange werkdagen is de aangepaste wet voordelig.

Deze situaties, die gekwalificeerd worden als ‘ernstige benadeling’, worden door de wetswijziging nu onder het strafrecht gebracht. Daders van ernstige benadeling riskeren een celstraf van maximaal zes jaar cel en een boete die kan oplopen tot 100.000 euro. Voor reguliere uitbuiting blijft de maximumstraf twaalf jaar.

De wet verbreedt ook de bescherming van jongeren. Bij personen tot 21 jaar die in de prostitutie werkzaam zijn wordt er vanuit gegaan dat zij in een kwetsbare positie zitten en dat zij onvoldoende in staat zijn om volledig vrijwillig voor sekswerk te kiezen. Daardoor wordt het sneller gezien als mensenhandel als iemand hen aan het werk zet in de prostitutie. Door de wetswijziging wordt het voortaan bovendien als kinderhandel gezien wanneer minderjarigen in de prostitutie terechtkomen. Ook als het kind zegt dat het werk vrijwillig is of als er geen winst wordt gemaakt.

Fotocredit: Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De nieuwe wet gaat daarnaast ‘huwelijkse uitbuiting’ strafbaar stellen en beschouwen als mensenhandel. Het gaat hierbij om mensen die binnen hun eigen huwelijk of relatie uitgebuit, opgesloten of geïsoleerd worden – ook als dit buiten Nederland gebeurt.

Verkeerd beeld

Experts, waaronder de Nationaal Rapporteur Mensenhandel, CoMensha, het Centrum van Kinderhandel en Mensenhandel (CKM) en het Leger des Heils reageren positief op de nieuwe wet. Toch klinkt er uit dezelfde hoek kritiek.

Bijvoorbeeld over de motie van VVD-Kamerlid Verkuijlen over de B8/3-regeling die suggereert dat slachtoffers van mensenhandel de verblijfsregeling regelmatig misbruiken door zich onterecht voor te doen als slachtoffer. De B8/3-regeling ziet er op toe dat slachtoffers die aangifte doen van mensenhandel of meewerken aan het strafproces tijdelijk recht op verblijf hebben. De motie stelt dat het misbruiken van de regeling zou leiden tot ‘onnodige druk’ op politie en justitie. De aangenomen motie roept op om dit ‘misbruik’ tegen te gaan in het toekomstige Actieplan tegen Mensenhandel.

Maar volgens experts en hulporganisaties klopt dit beeld niet. Shamir Ceuleers, hoofd CKM: “Geruchten over vermeend misbruik steken om de zoveel tijd de kop op, maar tot op heden ontbreekt hiervoor een concrete onderbouwing. Ik constateer dat er – voor zover ik weet – geen enkel onderzoek ligt dat misbruik heeft aangetoond.”

De Nationaal Rapporteur Mensenhandel, Conny Rijken, noemt het een ‘hardnekkig probleem’ dat er bij de B8/3-regeling “altijd gedacht wordt dat er misbruik van wordt gemaakt”. Rijken stelt dat er voor die aanname weinig grond is. “In 2023 zijn er 150 vergunningen verleend via de B8/3- regeling. Dat zijn geen enorme aantallen,” aldus de rapporteur.

Herhaling

Opvallend is dat de motie dezelfde aannames herhaalt die eerder leidde tot een verzwaring van de regeling. In 2019 beweerde toenmalig staatssecretaris Ankie Broekers-Knol dat veel aangiftes ‘vals’ waren en asielzoekers zich voordeden als slachtoffers van mensenhandel om verblijf in Nederland te verkrijgen. Volgens Broekers-Knol waren dit met name asielzoekers met een Dublinclaim – een claim die aangeeft dat de asielzoekers eerder in een ander EU-land zijn geregistreerd waardoor dat EU-land verantwoordelijk is voor de asielprocedure.

In 2019 paste Broekers-Knol de regeling aan door onderscheid te maken tussen asielzoekers met en zonder Dublinclaim. Terwijl de regels voor niet-Dublinclaimanten hetzelfde bleven, veranderde die voor asielzoekers met een Dublinclaim. Sindsdien vallen zij pas onder de verblijfsregeling als opsporingsinstanties vaststellen dat er voldoende opsporingsindicaties in Nederland zijn. In andere woorden: is de dader niet te traceren of er missen voldoende aanknopingspunten, dan wordt het slachtoffer teruggestuurd naar het eerste EU-land waar ze zijn geregistreerd.

In 2022 deed Lost in Europe onderzoek naar deze wijziging. Toen stelde Hendrik van der Veen – teamchef Migratiecriminaliteit en Mensenhandel van de AVIM (Vreemdelingenpolitie) – dat er geen aanwijzigingen zijn voor structureel misbruik van de B8/3-regeling. “Een eerder WODC-onderzoek uit 2013 toonde al aan dat er geen indicatoren voor valse aangiftes vast te stellen zijn. Bovendien concludeerde een intern politierapport dat er geen bewijs is gevonden voor deze veronderstellingen,” zei Van der Veen destijds. Desondanks voerde de staatssecretaris de wijziging door.

Slachtoffers op straat

Ook het Leger des Heils, dat via het project Recht in Zicht in Amsterdam tientallen slachtoffers van mensenhandel begeleidt, is teleurgesteld in de motie van VVD-Kamerlid Verkuijlen. Zij stelt dat het misbruiken van de regeling ‘een oud beeld’ is. Uit onderzoek van Recht in Zicht blijkt dat veel slachtoffers met een Dublinclaim nu al op straat belanden als gevolg van de vorige aanpassing in de B8/3-regeling. De slachtoffers wilden niet terugkeren naar het eerste geregistreerde EU-land, omdat dit vaak het land is waar de uitbuiting heeft plaatsgevonden zoals in de landbouwsector in Italië. Uit het in 2022 gepubliceerde onderzoek van Recht in Zicht bleek dat van de 51 dossiers er slechts vier waren teruggekeerd naar Italië. De rest leeft in Nederland ongedocumenteerd en (vaak) op straat.

Het Leger des Heils pleit om de wijziging van de B8/3-regeling uit 2019 terug te draaien. “Misbruik van de B8/3-regeling moet zeker bestreden worden, maar niet ten koste van de hulp en zekerheid voor slachtoffers van mensenhandel. In de praktijk zien we echter dat dit nu wel het geval is. Daar zit voor ons een grote zorg. Dat maakt dat we juist willen pleiten om de wijziging van de Vreemdelingencirculaire B8/3 van 1 augustus 2019 terug te draaien. Op die manier krijgen buitenlandse slachtoffers van mensenhandel bij aangifte van mensenhandel een tijdelijke verblijfsvergunning, wat ervoor zorgt dat de Dublinclaim komt te vervallen,” aldus het Leger des Heils.

Koppeling aan onderzoek daders

Een ander punt van kritiek is dat de B8/3-regeling voor slachtoffers van mensenhandel zonder verblijfsvergunning is gekoppeld aan het strafrechtelijk onderzoek naar de daders. Nu is het zo dat als opsporingsindicaties naar een dader ontbreken, de verblijfstitel niet toegekend kan worden. Zelfs als de feitelijke uitbuiting wel geconstateerd kan worden. Eerder zei Van der Veen daarover tegen Lost in Europe: “Ook als er geen opsporing vanuit het OM plaats kan vinden, zitten er wel degelijk elementen in die het verhaal verifieerbaar maken. Met name als je bij een aangifte alleen moet letten of er opsporingsindicaties in zitten. Die manier is niet geschikt om vast te stellen of het strafbare feit wel of niet heeft plaatsgevonden.”

Naar aanleiding van de publicaties van Lost in Europe, het onderzoeksrapport van Recht in Zicht en Kamervragen analyseerde het onafhankelijke kennisinstituut voor het ministerie van Justitie en Veiligheid (WODC) de wijziging van de B8/3-regeling. In 2023 concludeerde zij onder andere dat de verblijfstitel losgekoppeld moet worden van het strafrechtelijke onderzoek. “In plaats daarvan moet de B8/3-regeling beoordeeld worden op basis van aannemelijkheid van feitelijk slachtofferschap van mensenhandel,” stelde het rapport.

De Nationaal Rapporteur Mensenhandel zegt hierover: “Bescherming is nog steeds afhankelijk van beslissingen in de strafprocedure. We hebben meerdere malen aangedrongen om werk te maken van loskoppeling. Het ministerie van Justitie en Veiligheid doet een verkenning naar de mogelijkheden, maar dat laat vooralsnog op zich wachten.”

Als gevolg van de VVD-motie moet de regering de Tweede Kamer informeren over “het tegengaan van misbruik van de B8/3-regeling” bij de eerstvolgende brief over het actieplan Samen tegen Mensenhandel.