De onzichtbaarheid van arbeidsuitbuiting in het strafrecht

Een echtpaar uit Cuijk staat terecht voor arbeidsuitbuiting van twee au-pairs. Dat deze zaak voor de rechter komt, is opvallend: volgens recent gepubliceerde jaarcijfers van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen behandelde de rechtbank in 2024 slechts vijf arbeidsuitbuitingszaken. “Bij één aangifte hadden we niet vervolgd”, aldus het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie (OM).

“Het gaat vandaag niet over extreme vormen van uitbuiting, zoals het innemen van paspoorten of lichamelijke mishandeling”, opent de rechter de zitting op 23 oktober 2025. Voor hem zitten een Cuijkenaar, de jas nog aan, en zijn vrouw, medeverdachte, die hem af en toe in toom moet houden: “we lijken nog erger dan Taghi”. Het echtpaar nam meerdere au-pairs in huis omdat ze “een oudere zus voor de kinderen zochten”. Een van de au-pairs zegt juist als slaaf te zijn behandeld: “ik voelde de druk om continu bezig te zijn”.

Volgens het OM zette het echtpaar twee au-pairs doelbewust in als goedkope huishoudsters en is er sprake van arbeidsuitbuiting volgens artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht, een vorm van mensenhandel. Nee, betogen de advocaten van de verdachten: het echtpaar was weliswaar “niet makkelijk in de omgang”, maar dat is niet strafbaar. Bovendien zijn feiten moeilijk vast te stellen. “We zijn daar niet binnen geweest”, argumenteren zij.

Beeld: Ron Lach, Pexels

Een zaak als deze tref je zelden in de rechtbank. Niet vanwege het fenomeen uitbuiting in de huishoudelijke sfeer – het aantal meldingen stijgt – maar omdat weinig arbeidsuitbuitingszaken doorstromen in de strafrechtketen. De zaak-Cuijk illustreert waar het OM en de Nederlandse Arbeidsinspectie mee worstelen. Bewijs is moeilijk te vergaren en de juridische lat ligt hoog.

Steekproef

Uit onderzoek van de Nationaal Rapporteur blijkt dat van een steekproef van 209 registraties bij de Arbeidsinspectie uit de periode 2018-2023 slechts vier leidden tot een ingeleverd opsporingsonderzoek bij het OM en twee tot strafrechtelijke vervolging. Een kanttekening: de periode van het onderzoek is 2018-2023, grotendeels vóór het oprichten van de gespecialiseerde Afdeling Arbeidsuitbuiting in 2023 en de daarmee gepaard gaande verbeteringen. In 2024 waren er volgens de Arbeidsinspectie 285 signalen, 102 officiële meldingen, 96 intakes met mogelijke slachtoffers en 6 ingeleverde opsporingsonderzoeken. De vraag is waarom de doorstroom naar de rechtbank stokt.

De eerste schifting vindt plaats bij de omzetting van signaal naar melding. Burgers, politie, hulpverleningsorganisaties en gemeenten kunnen vermoedens van arbeidsuitbuiting melden bij de Arbeidsinspectie. Via ‘systeembevraging’ (bijvoorbeeld KvK, Basisregistratie Personen) bepaalt de Arbeidsinspectie welke signalen voldoende concrete en betrouwbare informatie bevatten om door te gaan als melding. Omdat de Inspectie wettelijk verplicht is alle concrete meldingen te onderzoeken, wordt haar inzet grotendeels bepaald door meldingen van buitenaf.

Ongeveer twinting procent van de meldingen komt vanuit signalen die de Inspectie zelf oppikt door eigen toezicht en inspecties. Volgens Nationaal Rapporteur Conny Rijken moet de Arbeidsinspectie proactiever en sneller handelen in de signaleringsfase. “Bewijs is moeilijk te verkrijgen, dus moet je direct met betrokkenen spreken. Nu valt er een groot deel van de signalen af omdat de Arbeidsinspectie vaak alleen een systeemcheck doet”, zegt Rijken.

Signalen vallen met name af omdat ze niet bij Opsporing thuishoren, schetsen Frank Verdonk en Maarten van Emburg, beide teamleider arbeidsuitbuiting binnen de Opsporingsdienst van de Arbeidsinspectie. De Opsporingsdienst onderzoekt alleen signalen en meldingen van arbeidsuitbuiting met het oog op strafrechtelijke vervolging.

Meldingen

Omdat iedereen alles kan melden waarvan ze denken dat het arbeidsuitbuiting is, zijn er veel signalen over (ernstige) misstanden, maar dit hoeft juridisch nog geen arbeidsuitbuiting te zijn. “Een leek noemt het arbeidsuitbuiting. Iemand krijgt bijvoorbeeld een week niet betaald. Maar dat is het niet volgens het strafrecht”. Dat soort signalen gaat dan door naar een andere afdeling (Toezicht), waar die bestuursrechtelijk worden opgevolgd. De lat om van een signaal een melding te maken ligt volgens de teamleiders laag. “Als er een slachtoffer in beeld is, wordt een signaal vrijwel altijd een melding.”

Uiteindelijk leidt slechts een klein deel van de onderzoeken tot een volledig dossier dat bij het OM wordt ingediend.

Na omzetting tot melding volgt een informatief gesprek met een mogelijk slachtoffer. Bij de geringste aanwijzing van slachtofferschap kan de Arbeidsinspectie een opsporingsonderzoek starten en krijgt het slachtoffer een bedenktijd van maximaal drie maanden aangeboden waarna een eventuele aangifte volgt. Een onderzoek stopt bij onvoldoende aanknopingspunten of wanneer er toch geen verdenking van mensenhandel is. Uiteindelijk leidt slechts een klein deel van de onderzoeken tot een volledig dossier dat bij het OM wordt ingediend.

Laagdrempeliger

In maart gaf Rijken een kritisch interview aan de Volkskrant over de ‘passieve opsporingshouding’ van de Arbeidsinspectie. Dat deed zij op basis van het rapport ‘Rijke signalen, wisselende opvolging’. Dit ligt gevoelig: de Inspectie vindt dat het interview geen recht doet aan haar opsporingsinspanning en ten onrechte de indruk wekt dat ze te laat start met opsporen. Volgens de Arbeidsinspectie heeft het lage aantal opsporingsonderzoeken in het rapport van de Nationaal Rapporteur deels te maken met semantiek: voor hen begint opsporing zodra een melding wordt onderzocht.

De Inspectie vindt dat het interview met Conny Rijken geen recht doet aan haar opsporingsinspanning

De Inspectie gaat sinds het rapport wel laagdrempeliger met mogelijke slachtoffers in gesprek: in 2023 waren er 60 meldingen en 47 intakes met mogelijke slachtoffers, in 2024 waren dat 102 meldingen en 96 intakes. Alleen, door laagdrempeliger met mensen te spreken, worden er niet daadwerkelijk meer slachtoffers geïdentificeerd, signaleren de teamleiders: interne cijfers van de Inspectie over 2025 tonen een stijging van het aantal gesprekken, maar geen evenredige stijging van het vermoeden dat iemand daadwerkelijk slachtoffer is van arbeidsuitbuiting. “We zijn eerder mensen gaan spreken, maar dit levert niet per se wat op”, aldus een van de teamleiders.

Volgens Rijken worden er te weinig zaken bij het OM ingeleverd. In haar onderzoek zag ze signalen voorbijkomen met duidelijke dwangmiddelen, zoals het innemen van paspoorten of het inhouden van loon, die niet strafrechtelijk zijn opgepakt. Rijken vindt dat het OM en de Arbeidsinspectie de lat te hoog leggen en pas echt werk maken van een zaak “als er zóveel indicaties zijn dat het bijna al duidelijk moet zijn dat het mensenhandel is”.

Bewijs zoeken

De Arbeidsinspectie benadrukt dat ze altijd overgaat tot opsporen wanneer een melding concreet genoeg is en wanneer er sprake is van een vermoedelijk slachtoffer. Volgens de teamleiders van de Opsporingsdienst liggen oorzaken van het lage aantal afgeronde onderzoeken met name in bewijsproblemen: vooral bij oude meldingen, in één-op-één situaties en door tijdsverloop. Bij serieuze casuïstiek wachten ze niet met opsporen tot de aangifte binnen is, maar in sommige gevallen horen ze het inhoudelijke verhaal pas drie maanden na het eerste slachtoffercontact.

“Ga dan nog maar eens bewijs zoeken.” Vooral bij uitbuiting in de huishoudelijke sfeer is het lastig om achter de voordeur te controleren, een slachtoffer te spreken en steunbewijs te verzamelen. Uiteindelijk bepaalt het OM waar de mogelijkheden liggen in het oppakken van een strafzaak. Neem bijvoorbeeld de veelbesproken zaak van de luxe sportschoolketen Saints & Stars, waarbij afgelopen zomer aan het licht kwam dat Filipijnse en Indonesische schoonmakers onder schrijnende omstandigheden werkten en hun paspoorten waren ingenomen. Het OM concludeerde dat er geen sprake was van arbeidsuitbuiting en richt haar onderzoek nu op mensensmokkel en valsheid in geschrifte.

“Er is een duidelijke wisselwerking tussen de rechtspraak en voortijdig beëindigde zaken bij het OM”, zegt Rijken. Omdat de wettelijke bewijsdrempel voor uitbuiting hoog ligt, worden in de praktijk vooral excessieve vormen van uitbuiting veroordeeld. Het OM legt daardoor minder zaken aan de rechter voor en ontstaat er minder jurisprudentie. “Een negatieve spiraal”, aldus Rijken. Dit terwijl de Hoge Raad in een arrest in 2024 juist aangaf dat arbeidsuitbuiting niet beperkt is tot excessieve vormen.

Beeld: Cottonbro, Pexels

Ook een van de teamleiders verbaast zich soms over welke inschatting een rechter maakt. “Dat heeft doorwerking in de hele keten, van rechercheur tot officier van justitie.” Op de vraag waarom het echtpaar uit Cuijk wél voor de rechter is gebracht, antwoordt het OM: “als er maar één aangifte was geweest, hadden we niet vervolgd”.
“Een dubbeltje op zijn kant”, oordeelt Judith Pieters, advocaat van een van de au- pairs, over de kans op veroordeling in de Cuijk-zaak. Dit beeld sluit aan bij de recent verschenen jaarcijfers van de Nationaal Rapporteur. In ongeveer de helft van de arbeidsuitbuitingszaken die tussen 2020 en 2024 bij de rechtbank kwamen, volgde een veroordeling.

Problematisch

Volgens het OM gaat het bij arbeidsuitbuitingszaken binnen huishoudens vaak om één-op-één situaties. “Het is moeilijk te bewijzen als er niks is vastgelegd.” In de Cuijk-zaak moet de rechter vooral afgaan op de verklaringen van de au-pairs, het gastgezin en de au-pairbureaus. “In mijn vrije tijd was ik niet vrij, alleen vrij van de kinderen”, verklaart een van de au-pairs. Naast het halen en brengen van de kinderen moest ze wassen, strijken, koken, boodschappen doen en de huishoudster helpen. Een belangrijk bewijsstuk is het werkschema van de au-pairs, waarop meer uren en taken stonden dan de 30 uur die zijn toegestaan volgens de au-pairregeling.

Het echtpaar bestrijdt dat het werkschema de daadwerkelijk gewerkte uren en klussen weergeeft. “Mijn au-pairs hebben nog nooit een wc-borstel in de hand gehad.” Voor het echtpaar uit Cuijk eindigt de zaak in vrijspraak. De rechter acht het onvoldoende bewezen dat de verdachten de au-pairs hebben ingezet als goedkope huishoudsters.

Volgens advocaat Pieters schiet de huidige wetgeving tekort. Het wetsvoorstel Modernisering en uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel is niet voor niets aangenomen door de Tweede Kamer. De nieuwe toevoeging ‘ernstige benadeling’ moet ervoor zorgen dat ook structurele misstanden strafbaar worden gesteld.

De Nationaal Rapporteur noemt de invulling van de wetsuitbreiding problematisch. De overlap met de huidige mensenhandelbepaling is te groot, waardoor rechters lichtere uitbuitingszaken eerder onder ernstige benadeling kunnen scharen, terwijl het feitelijk gaat om mensenhandel. De Arbeidsinspectie is positief over de uitbreiding van het strafrechtelijk vangnet, maar huiverig of ze het extra werk kunnen bolwerken vanwege de verwachte extra meldingen. Het is dus afwachten of de nieuwe wetsuitbreiding de negatieve spiraal in de strafrechtketen gaat doorbreken.