'Het Migratiepact geeft uitvoeringsdiensten extra taken, terwijl het systeem al onder druk staat'

Nu de Eerste Kamer de asielnoodmaatregelenwet heeft verworpen en het tweestatussenstelsel heeft aangenomen, zijn alle ogen gericht op het Europese Migratiepact. Migratie-experts vrezen voor knelpunten. “Door te kiezen voor detentie neem je een reëel risico op grootschalige mensenrechtenschendingen.”

Het Migratiepact is “een van de grootst ingrijpende wijzigingen voor zowel de Nederlandse wetgeving als uitvoering”, gaven ambtenaren van het ministerie van Asiel en Migratie te kennen aan de Eerste Kamer op 21 april. Na het wegstemmen van de asielnoodmaatregelenwet door de Eerste Kamer, ligt de volle aandacht op het Migratiepact. Zeven van de tien maatregelen uit die asielnoodwet kunnen alsnog via de implementatiewet van het pact ingevoerd worden. Waaronder het schrappen van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd of strengere voorwaarden voor nareizigers. 

Met het Europese Migratiepact, dat in 2024 door de Europese Unie is aangenomen en nu door landen via nationale wetgeving moet worden ingevoerd, kiest het Nederlandse kabinet er voor om deze strenger in te vullen dan Europa vereist. Die koers stuit bij een aantal instanties op kritiek. Het College voor de Rechten van de Mens, dat nota bene door het kabinet is aangewezen als toezichthouder op de implementatie van het Migratiepact, roept de Eerste Kamer op het pact “met grote zorgvuldigheid te behandelen en de gevolgen voor mensenrechten centraal te stellen in hun afweging”.

Ook de Commissie Meijers, een onafhankelijke groep experts op het gebied van Europees recht en mensenrechten, waarschuwt voor knelpunten. Zij vrezen onder meer voor een hogere werklast voor de rechterlijke macht, een verzwakking van de rechtsbescherming van asielzoekers en onduidelijkheden in verschillende procedures.

‘Risico op mensenrechtenschendingen’
Lynn Hillary, universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam en gespecialiseerd in migratierecht, heeft vergelijkbare zorgen. Zij wijst op de verplichte grensprocedures die het pact invoert. Hiermee worden asielaanvragen van asielzoekers die arriveren aan de Europese buitengrenzen, waaronder luchthavens, voortaan daar afgehandeld. 

Landen kunnen zelf bepalen hoe ze dat vormgeven. Waarbij een keuze is het behandelen van een asielaanvraag in detentie. Volgens Hillary kiest Nederland hierbij voor een drastische interpretatie. “Ik vind het zorgwekkend dat landen als Nederland inzetten op detentie bij grensprocedures. Het pact verplicht daar niet toe. Detentie is een heel vergaande maatregel en raakt direct aan het recht op vrijheid, zoals vastgelegd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.” Volgens haar bestaat het risico dat lichtere alternatieven, zoals een meldplicht, onvoldoende worden overwogen. “Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft eerder geoordeeld dat detentie alleen mag als laatste maatregel. Door te kiezen voor detentie neem je een reëel risico op grootschalige mensenrechtenschendingen.”

“Door te kiezen voor detentie neem je een reëel risico op grootschalige mensenrechtenschendingen.”

Bovendien plaatst Hillary vraagtekens bij de invulling van juridische counseling. Waar asielzoekers voorheen werden voorgelicht door VluchtelingenWerk, komt die rol nu bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) te liggen. Dat is dezelfde instantie die de asielaanvragen beoordeelt. “Daar zit een fundamenteel risico”, zegt Hillary. “Juridische counseling hoort onafhankelijk te zijn. De IND zegt dat er een aparte afdeling komt, maar de vraag is of asielzoekers dat onderscheid ervaren. Hun vertrouwen in autoriteiten is vaak al laag.” 

Hillary verwacht dat dit snel tot juridische procedures kan leiden. “Als er signalen komen dat de voorlichting tekortschiet, zullen advocaten dit bij de rechter aankaarten. Zij kunnen op hun beurt prejudiciële vragen aan het Europees Hof van Justitie stellen over hoe we hier om mee moeten gaan. Dit vraagstuk zal waarschijnlijk al kort na de invoering oplaaien.” 

Druk bij uitvoeringsdiensten
Verder waarschuwt Hillary voor knelpunten rond de screeningsprocedure, die plaatsvindt voorafgaand aan de asielaanvraag. EU-lidstaten die zich bevinden aan de fysieke buitengrens van Europa, zoals Griekenland en Spanje, zullen deze screening vooral uitvoeren. Wanneer een asielzoeker in Nederland arriveert, kijken de autoriteiten hier eerst via het zogeheten Eurodac-systeem of daar al biometrische gegevens in staan over de asielzoeker. 

Indien dat niet het geval is, moet Nederland zelf de controles uitvoeren. Ook als er twijfels zijn over de gegevens die een andere EU-lidstaat over de asielzoeker heeft opgeslagen mag Nederland een aanvullende controle doen. “Het risico bestaat dat er tegenstrijdige uitkomsten ontstaan, bijvoorbeeld over iemands nationaliteit. Dat kan grote gevolgen hebben voor de verdere procedure”, zegt Hillary. Volgens haar blijft dit punt onderbelicht in de implementatiewet en het politieke debat, waardoor de verantwoordelijkheid uiteindelijk bij uitvoeringsinstanties en rechters terecht zullen komen. 

Hillary wijst er verder op dat Nederland in de afgelopen jaren vooral voor een zogeheten ‘beleidsarme implementatie’ van het Europees recht had gekozen. Oftewel, invoeren wat alleen strikt noodzakelijk is. Met het Migratiepact is dat het tegenovergestelde. “Dat uitgangspunt is nu losgelaten. Het pact wordt gebruikt als middel om aanvullende nationale maatregelen door te voeren.” Volgens haar brengt dat risico’s met zich mee voor de uitvoerbaarheid. “Uitvoeringsdiensten krijgen er extra taken bij, terwijl het systeem al onder druk staat.” 

Stemming
De Eerste Kamer bespreekt het Migratiepact op dinsdag 19 mei samen met Bart van den Brink, de minister van Asiel en Migratie. Waarschijnlijk volgt een week later de stemming over de invoering van het pact. Er is enige haast bij geboden, omdat het Migratiepact in de Europese Unie in werking treedt op 12 juni. De lidstaten moeten hun nationale wetgeving voor die tijd aangepast hebben. 

Hillary adviseert de senatoren om niet alleen naar de politieke wenselijkheid te kijken, maar ook naar de uitvoerbaarheid van het pact. “Uiteindelijk zijn het de IND, de advocatuur en de rechterlijke macht die met deze wet moeten werken. Hun perspectief verdient een volwaardige plek in de afweging. Het is afwachten of de Eerste Kamer zal instemmen of dat de regering nog een novelle zal indienen, zoals ook bij de strafbaarstelling illegaliteit is gedaan, zodat daardoor onderdelen van de implementatiewet nog aangepast kunnen worden.”