Is de wietpas discriminatie?

Met de invoering van de wietpas barst een nieuwe discussie los. Is deze pas discriminatie van de Europese burgers? Stroken deze plannen van het nota bene liberale kabinet wel met de Schengenakkoorden die de basis vormen voor de vrije markt en andere internationale verdragen? De uitspraak in een rechtszaak van een coffeeshopeigenaar uit Maastricht van december 2010 geeft een voorbode over hoe Europa op deze vragen zal antwoorden.

Nederland heeft in het buitenland dikwijls te maken met een extreem imago. Sodom en Gomorra. “Disneyworld for free drugs”, aldus Bill O’Reilly van de conservatieve Amerikaanse zender FOX News in 2009. Er ontstond meer drugstoerisme als gevolg van de Europese gemeenschappelijke markt, wat het kabinet wil gaan inperken met de invoering van een ‘wietpas’. Coffeeshops worden hiermee verboden terrein voor iedereen die niet in Nederland woont. Maar is de wietpas discriminatie van Europese burgers? Het Hof van Justitie deed eind 2010 uitspraak over dit onderwerp in een iets ander licht en gaf daarmee indirect groen licht voor de wietpas. Het is een interessante uitspraak die het voortbestaan van coffeeshops onder druk zet. 

De geschiedenis van Maastricht gaat terug tot ruim voor onze jaartelling. Tegelijkertijd vormt het idyllische kasseienstadje ook het decor van het wederopgelaaide debat over drugs. Maastricht is een van de Nederlandse grenssteden die sterk te kampen heeft met de negatieve gevolgen van het drugstoerisme. De cijfers liegen er niet om: dertien coffeeshops ontvangen ongeveer 10.000 bezoekers per dag, 3,7 miljoen bezoekers per jaar, waarvan ongeveer 70 procent niet-Nederlands ingezetene. Dat betekent dat alleen al in Maastricht jaarlijks 2,6 miljoen buitenlandse toeristen de vruchten plukken van het Nederlandse gedoogbeleid. 

Het probleem met het drugstoerisme is dat het gepaard gaat met overlast, zoals constant verkeer rond coffeeshops en lawaai. Wellicht ernstiger is de stijging van het aantal harddrugsdealers (ook wel straatrunners genoemd) en de liquidaties die plaatsvonden na een strijd tussen rivaliserende drugsbaronnen. Daarom besloot de stad Maastricht op 20 december 2005 de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) aan te passen en de drugsverkoop aan buitenlanders in coffeeshops te verbieden. 

“Je reinste discriminatie van Europese burgers en in strijd met het Europese vrij verkeer van goederen”, stelde Marc Josemans, coffeeshopeigenaar en voorzitter van de Vereniging van Officiële Coffeeshops Maastricht. Zijn coffeeshop Easy Going werd in 2006 tijdelijk gesloten toen bij een controle bleek dat hij voor de tweede keer buitenlandse toeristen bediende. Josemans besloot juridische stappen te ondernemen. Geen eenvoudige zaak, bleek toen.

De rechtbank verklaarde de sluiting onrechtmatig omdat het discriminatieprincipe in strijd zou zijn met artikel 1 van de Nederlandse grondwet. De stad Maastricht ging in hoger beroep. De zaak ligt inmiddels bij de Raad van State, die zich in de zomer opnieuw zal buigen over de sluiting. De Raad vroeg wel alvast aan het Europese Hof van Justitie of de Maastrichtse regels in strijd zijn met het Europees recht. De zaak Josemans werd aandachtig gevolgd: mocht het Hof instemmen met het zogeheten woonplaatsvereiste, dan zou dit de weg vrij maken voor een landelijke invoering van de wietpas. Dit proefproces moest jurisprudentie uitlokken.

De wetgeving

Allereerst is het belangrijk te weten wat het Nederlandse drugsbeleid inhoudt. Nederland onderscheidde zich in 1976 duidelijk van andere landen met een totaal ander drugsbeleid ‘Het gedoogbeleid’. Met het idee dat drugsgebruik nooit totaal te voorkomen is, werd besloten een pragmatisch onderscheid te maken tussen ‘hard’ en ‘soft’ drugs.

Harddrugs (bijvoorbeeld heroïne, cocaïne, XTC) worden geclassificeerd als middelen die onaanvaardbare gezondheidsrisico’s met zich meebrengen. Softdrugs (zoals wiet, hasj en bepaalde slaapmiddelen) worden weliswaar als ‘risicovol’ beschouwd, maar zijn niet even zorgwekkend voor de volksgezondheid. Het idee hierachter is dat gebruikers van softdrugs niet in aanraking komen met de gevaarlijkere harddrugs.   Het gedoogbeleid dat decentraal wordt uitgevoerd is niet in de wet opgenomen. Formeel gezien blijft drugs dus volgens de Opiumwet strafbaar. Desondanks wordt het bezit van vijf gram wiet of hasj niet strafrechtelijk vervolgd en is de bestrijding van het bezit van softdrugs geen prioriteit voor de politie.

Coffeeshops moeten zich aan strenge regels houden, de zogeheten ‘AHOJG-criteria’. Een coffeeshop mag geen reclame (Affichering) maken voor drugs en er mogen geen harddrugs (H) in het café worden verkocht. Ook mag een coffeeshop geen overlast (O) veroorzaken. Jongeren van onder de 18 jaar, of jeugdigen (J) in het jargon, zijn niet welkom in een coffeeshop en de verkoop aan deze groep is expliciet verboden. Tot slot is de verkoop van grote hoeveelheden (G) oftewel een transactie van meer dan vijf gram per persoon, niet toegestaan.

Bovendien mag de ‘handelsvoorraad’ van een coffeeshop niet meer dan 500 gram bedragen. Dit levert een tegenstrijdige situatie op, namelijk dat de verkoop van kleine hoeveelheden softdrugs in coffeeshops (de zogenaamde voordeur) wordt gedoogd, maar de aanvoer van softdrugs (de achterdeur) tot dusver verboden is.

In 2005 presenteerden de PvdA, D66, VDD en destijds burgemeester van Maastricht Gerd Leers het ‘Maastricht manifest’. Hierin bepleitten ze de regulering van de toevoer van softdrugs, de achterdeur van coffeeshops. Het T.M.C. Asser Instituut voerde vervolgens in 2005 in opdracht van de overheid een onderzoek uit onder de naam ‘Experimenteren met het Gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops’. 

In dit onderzoek werd gekeken of de bevoorrading van coffeeshops conform de internationale verdragen mogelijk zou zijn. De onderzoekers meenden dat de internationale verplichtingen dit niet toestonden. Niet iedereen is sindsdien overtuigd. Ybo Buruma, hoogleraar strafrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen, bepleit in de Groene Amsterdammer van januari dit jaar: “Vanaf juni 1970 heeft Nederland standaard bij elke ondertekening het voorbehoud gemaakt dat wij in het belang van de volksgezondheid konden afwijken van internationale verplichtingen.” 

Deze internationale verplichtingen zijn grofweg te onderscheiden in internationale en Europese verdragen. Op internationaal niveau spelen twee VN-verdragen een grote rol; het Enkelvoudig Verdrag inzake Verdovende Middelen uit 1961 en herzien in 1972; en Verdrag tegen Sluikhandel in Verdovende Middelen en Psychotrope Stoffen (1988), oftewel het Verdrag tegen Sluikhandel. In het eerste verdrag wordt enerzijds het onderscheid gemaakt tussen de noodzaak van verdovende middelen in medische of wetenschappelijk context, om het ondraaglijk lijden van mensen te voorkomen. Anderzijds wordt verslaving aan deze middelen als een ernstig gevaar voor het individu en voor de samenleving gezien. Daarom hebben de verdragspartijen, waaronder Nederland, besloten zichzelf de plicht op te leggen om verdovende middelen te bestrijden. Het Verdrag tegen Sluikhandel uit 1988 is opgezet om het enkelvoudige verdrag te versterken en aan te vullen. Volgens dit verdrag dienen alle landen maatregelen te nemen om de “productie, vervaardiging, bereiding, aanbieding, distributie, verkoop, aflevering, bemiddeling, verzending, doorvoer, vervoer, import of export van verdovende middelen tegen te gaan.” Nederland heeft beide verdragen getekend. 

Op Europees niveau zijn er verschillende regels in het drugsbeleid. De belangrijkste zijn de Schengenakkoorden (1985) die de basis voor het openstellen van de grenzen vormen. Daarnaast zijn er verschillende kaderbesluiten over voorkoming van drugsverslaving en illegale drugshandel. Daarnaast werken de verschillende Europese politiediensten en douane, waaronder die uit Nederland, België, Frankrijk en Duitsland intensief samen in de strijd tegen illegale drugshandel.

De uitspraak

Terug naar de zaak van de Maastrichtse coffeeshophouder. Op 16 december 2010 deed het Hof van Justitie uitspraak over de zaak Josemans. Het Hof stelde enerzijds dat de houder van een coffeeshop, met betrekking tot de verkoop van softdrugs, zich niet kan beroepen op het Europese vrij verkeer van goederen en het daarbij behorende non-discriminatiebeginsel, simpelweg omdat het om een niet legaal goed gaat. Het is verboden om verdovende middelen “in het economische en commerciële circuit van de Europese Unie te brengen”. Dat gebeurt in feite wel, omdat drugs die gekocht wordt in een coffeeshop niet perse in de coffeeshop genuttigd moet worden. Drugs verkrijgen dus niet dezelfde bescherming als andere producten. 

Anderzijds is een coffeeshop in feite ook een horeca etablissement, aldus het Hof, vanwege de alcoholvrije dranken en etenswaar die er ook verkocht worden. De Nederlandse regering, die bijval kreeg van haar buurlanden, vond dit belachelijk en stelde dat dit volkomen bijkomstig was aan de verkoop van drugs. Het Hof was het niet eens met hun bezwaar. Een horeca-activiteit is een legale activiteit en in dit opzicht was er wel degelijk sprake van discriminatie van Europese burgers die de toegang tot dergelijke horecagelegenheden wordt ontzegd. Maar, zo stelde het Hof, deze beperking is gerechtvaardigd door het doel dat het zogeheten ingezetencriterium dient, namelijk drugstoerisme en hieraan gerelateerde overlast te minderen. Anders gezegd: er is inderdaad sprake van discriminatie, maar bescherming van de openbare orde van drugsoverlast is belangrijker. Het Hof gaf zo feitelijk groen licht voor de nationale invoering van de wietpas.  

Waarom is deze uitspraak opmerkelijk? De EU heeft zich sinds eind jaren tachtig hard gemaakt voor het bestrijden van discriminatie, met name in het handelsverkeer. Wanneer nog altijd onderscheid naar de nationaliteit van producten of diensten zou worden gemaakt, zou van een gemeenschappelijke markt immers weinig terecht komen. 

Controversiëler is dat in Nederland het nut van de wietpas niet onverminderd is aangetoond. Uitgerekend de Maastrichtse gemeenteraad stemde tegen de wietpas (22 van de 39 zetels). Uit onderzoek van RTL blijkt dat slechts zes gemeentes vóór de invoering van de pas zijn, tegenover zestien uitgesproken tegenstanders. Allesbehalve unanimiteit. De gemeentes zijn bang dat de overlast voornamelijk zal toenemen, door meer straatrunners, meer criminaliteit en illegale handel in de coffeeshop toegangspassen. Ook zou de oorspronkelijke ‘scheiding der markten’ vervagen en zouden softdrugsgebruikers gemakkelijker met harddrugs in aanraking komen. Onder andere Amsterdam heeft sterke bezwaren geuit. 

Daarbij komt nog het medische argument. Uit onderzoek van het Trimbosinstituut ‘Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid’ uit 2009 blijkt dat het aantal cannabisgebruikers in Nederland zich onder het Europese gemiddelde bevindt. Het is beduidend lager dan het Amerikaanse gebruik, terwijl de VS het meest repressieve drugsbeleid ter wereld hanteren. Qua cannabisgebruik onder scholieren tussen 15 en 16 jaar heeft Nederland wel een hoge score, maar sinds 1996 is er een lichte daling in het softdruggebruik onder jongeren te bespeuren. Daarbij gaat de ‘steppingstone theorie’, dat softdruggebruik op termijn onvermijdelijk zal leiden tot de overstap naar harddrugs, duidelijk niet op, aangezien het drugsgebruik op latere leeftijd weer daalt. Het aantal harddrugsgebruikers en daaraan gerelateerde ongevallen in Nederland is een van de laagste ter wereld. 

Opmerkelijk is ook dat de EU landen de Nederlandse aanpak van het drugsbeleid hebben overgenomen. Gebruikers worden niet meer vervolgd en gebruikershoeveelheden worden gedoogd, stelt Franz Trautmann, Trimbos-onderzoeker in januari 2011 in de Groene Amsterdammer. Ook worden in toenemende mate in Europese landen nieuwe maatregelen ingevoerd die de meer pragmatische kijk op drugs onderstrepen. Zo stemde Duitsland in augustus 2010 nog in met cannabis op medisch recept. Dit toont aan dat in toenemende mate op liberale wijze naar drugs wordt gekeken. Drugs als regulier medicijn krijgt daarbij prioriteit boven drugs als ‘kwalijk’ goed dat ten alle tijden bestreden dient te worden. 

Dit was voor het Hof echter niet van belang. Het juridische ‘probleem’ is namelijk dat het Hof van Justitie niet de doelmatigheid van de wietpas mag beoordelen, het Hof mag niet toetsen of het denkt dat de wietpas het uitgelezen middel is om de overlast te verminderen. Door de scheiding der machten is dat oordeel nou eenmaal weggelegd voor de wetgever. Voor het Hof heeft de gemeente Maastricht voldoende aannemelijk gemaakt dat de wietpas een effectief middel zou vormen. Toch liet het Hof een kritische noot na. De gemeente zou nog wel eens een zware dobber aan de handhaving kunnen krijgen. 

Daarom is het mogelijk dat Josemans een nieuwe rechtzaak zou kunnen aanspannen, mocht de wietpas in Maastricht niet voor minder overlast zorgen. In de praktijk lijkt de kans hierop echter gering. Met zeventig procent minder klandizie is de kans aanwezig dat Easy Going niet een lang leven beschoren is. Ook voor de andere twaalf coffeeshops in Maastricht ziet de toekomst er niet bijzonder rooskleurig uit.

Het succes of falen van de Maastrichtse wietpas zal de toon zetten voor het voortbestaan van het huidige Nederlandse drugsbeleid. Mochten de Maastrichtse coffeeshops failliet gaan, dan zal dit hoogstwaarschijnlijk landelijke navolging krijgen. Maar zonder coffeeshops is er geen officiële verkoop meer te gedogen. Wellicht is de wietpas dus het indirecte middel om de coffeeshop definitief te doen verdwijnen, een vervulling van een langgekoesterde wens van de coalitie. Het begin van het einde van het stereotype?

Meer weten? Zie: Rapport T.M.C Asser Instituut of het Trimbos Instituut.